Por: Pablo Suárez
Introducción
La Consulta Previa (CP) garantiza el derecho de los pueblos indígenas, afro y tribales sobre la protección de sus culturas, formas de vida e instituciones propias; del mismo modo, su participación activa en decisiones que afecten su integridad [1]. Tiene su origen dentro del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), dicho Convenio fue ratificado por Colombia dentro de la Ley 21 del 7 de agosto de 1991; sin embargo, ha pasado por diversos cambios, por ejemplo en el Decreto 2893 del 11 de agosto de 2011 se reformuló el “Grupo de Consulta Previa” y pasa a llamarse Dirección Nacional de Consulta Previa (DNCP). Lo anterior con la finalidad de agilizar los trámites respecto a procesos en territorio que requieran de dicha figura participativa [2].
Actualmente con el Decreto 2354 del 26 de diciembre de 2019 el Gobierno de Iván Duque modificó la estructura del Ministerio del Interior (MinInterior) y al mismo tiempo la DNCP que pasa a denominarse Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa (DANCP), esto con el objetivo de brindar mayor autonomía administrativa y financiera, suprimiendo y a su vez creando algunas funciones dentro de la dependencia. No significa que deje de estar ligada al Ministerio mencionado. El objetivo, de acuerdo con la entonces ministra Nancy Patricia Gutiérrez, es tratar de dar prioridad a la Consulta Previa como herramienta para la seguridad en la inversión [3].
Putumayo no es ajeno a las CP, puesto que los diálogos alrededor de temas minero-energéticos suelen ser opiniones y versiones encontradas para cada uno de los actores involucrados en los mismos como lo son Gobierno, empresas y comunidades. Así las cosas, se estudiarán dos importantes casos en los que la Consulta Previa ha sido requerida para la aceptación o negación de labores extractivas en territorios con creencias y culturas totalmente diferentes.
El primer proceso se llevó a cabo en 2014 entre la petrolera británica Amerisur Exploración Colombia y el resguardo Santacruz Piñuña Blanco de la comunidad indígena Siona, en zona rural de Puerto Asís. Aproximadamente desde 2015 las diferencias radican en las reiteradas peticiones del resguardo para la remoción del explosivo conocido como Sismigel instalado en el Bloque Put-12 con la finalidad de realizar prospección sísmica 2D. Por otro lado, la compañía ha insistido en la detonación controlada de este material para evitar que caiga en manos inescrupulosas [5].
El anterior, se contrasta con lo que ocurre en Puerto Limón, vereda bajo la jurisdicción de Mocoa, donde al parecer la convivencia con la actividad hidrocarburífera de explotación realizada por la firma canadiense Gran Tierra Energy desde 2014, antes Argosy Energy International, se muestra cordial. Los integrantes de su población, en su mayoría integrada por comunidad Afrodescendiente, ven con buenos ojos la presencia de la petrolera, puesto que las labores resultan darse de modo recíproco. Los habitantes ponen a disposición su mano de obra y la compañía los capacita en trabajos petroleros [6]. Esto se da, según testimonio de un líder comunitario, por el “olvido” gubernamental y municipal.
El presente texto intentará ofrecer un panorama acerca de los cambios que ha experimentado la Consulta Previa entre 2011 y 2019, su eficiencia y eficacia a la hora de proteger los intereses y derechos de las poblaciones étnicas en Colombia y cómo se ha dado su aplicación en Putumayo; de la misma manera, entender cómo la industria ha usado esta herramienta para llevar a cabo sus labores y acercamientos con las poblaciones.
Aspectos generales de la Consulta Previa
Una de las principales preocupaciones que se presentan desde la creación de la CP es la poca agilidad en los procedimientos que se pueden encontrar en la misma. Diferentes empresas y comunidades han manifestado inconformidades, pues en muchas ocasiones resulta casi imposible la coordinación y presencia de las figuras necesarias para configurar y establecer el diálogo necesario. Por eso se presenta como primera medida, durante el Gobierno Santos, el Decreto 2893 del 11 de agosto de 2011 el cual dicta en el numeral 3 del artículo 16: “Establecer directrices, metodologías, protocolos y herramientas diferenciadas para realizar los procesos de consulta previa, de conformidad con lo establecido en la legislación sobre la materia” [7].
Lo anterior, entre otras disposiciones se concedieron a la Dirección de Consulta Previa para fortalecer sus procedimientos. Anterior a ello, se expidió la Directiva Presidencial 01 de 2010 la cual abonó el camino para lo que serían las etapas de la CP: (1) Preconsulta y apertura; (2) Identificación de impactos, análisis y concertación de medidas de manejo; (3) Preacuerdos; (4) Protocolización (5) Seguimiento de acuerdos y (6) Cierre, cumplimiento de 100 % de los acuerdos [8].
Sugerencias como el fortalecimiento de esta figura o la creación de nuevos mecanismos en el cual la participación de las comunidades sea mayormente visible y asegurada han sido planteados. Ahora, se trata de un tema que surgió por la pausa que sufren las consultas populares, distintas a la Consulta Previa, se habla de desarrollar otro mecanismo de participación como el Principio de Coordinación y Concurrencia, el cual se desprende de la Ley 1454 de 2011 y señala que “El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país (…)” [9]. Así las cosas, nuevamente se busca establecer caminos más claros para la participación social y de comunidades étnicas en el país, cuando los existentes deberían fortalecerse y garantizar dicha inclusión.
A continuación, se muestra una línea de tiempo donde se evidencian los cambios dentro de los ocho años elegidos para el estudio de los diferentes aspectos de la CP:
Gráfico 1. Cronología y claridades para la Consulta Previa 2011 2019
Además de estos decretos modificatorios y directivas presidenciales, distintas jurisprudencias se han manifestado en esta misma temporalidad con el objetivo de salvaguardar el derecho a la CP en comunidades étnicas, también con la consigna de volver cada vez más fuerte este derecho fundamental por el respeto a la vida y cultura de dichas poblaciones. Pues a diferencia de la coordinación y concurrencia que se pretende establecer para los distintos proyectos y actividades extractivas en el territorio nacional, la Corte Constitucional, por ejemplo, ha reiterado la obligatoriedad del Estado respecto a la protección de los derechos de población indígena, afro y raizal.
Hacia febrero de 2013, la Corte Constitucional se refirió, textualmente, a las comunidades indígenas como sujetos de especial protección constitucional y titulares de derechos fundamentales-Reiteración de jurisprudencia [10]. De igual manera, en la Sentencia T-766 de 2015, la Corte aseveró que si se encuentra en riesgo la supervivencia de las comunidades indígenas o tribales como pueblos reconocibles (…) procede la tutela para el amparo de su derecho fundamental a la CP [11], además, la misma Sentencia señala, entre otras, que la función de la CP es asegurar que su punto de vista sea escuchado por las autoridades.
En este sentido y conociendo algunas de las posturas del máximo ente salvaguarda de la Constitución, se presentará en el siguiente apartado la aplicación de las diferentes consultas previas en Putumayo. Las CP en este departamento se han realizado en diferentes municipios y han presentado distintas etapas en las cuales se involucran las petroleras y comunidades ya mencionadas.
Consultas previas en Putumayo
De acuerdo con datos suministrados directamente por el Ministerio del Interior y la oficina de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa (DANCP), Crudo Transparente conoció que en Putumayo se han realizado un total de 159 consultas de 2011 a primer trimestre de 2020. Empresas como Ecopetrol, Vetra o Gran Tierra Energy han impulsado estos procesos consultivos a lo largo de los años junto a comunidades como el pueblo Siona, Awá o Kamentsá, en ocasiones llegando a acuerdos que han contribuido en el aparentemente buen desarrollo económico y social de los municipios. El gráfico 2 evidencia cuántas consultas, por año, se han ejecutado.
Gráfico 2. Consultas previas por año (2011 2020) en Putumayo
De estas, 108 aparecen catalogadas como sin acuerdos, mientras que 51 han quedado estipuladas con acuerdo. Teniendo en cuenta que Putumayo ha dependido durante el tiempo reciente de la actividad petrolera, se puede observar que el 68 % de las consultas no llegan a un consenso entre las partes involucradas. Se debe hacer énfasis en que se habla prácticamente de la última década; tiempo en el que se empezaban a abrir distintas visiones de las poblaciones étnicas por el proceso de paz entre el Gobierno Santos y la extinta FARC-EP. Las comunidades optaron por la nula injerencia de cualquier actividad que impactarán su vida, identidad cultural y un redireccionamiento al respeto por el suelo Amazónico.
Al estudiar la variable Etapa, se pudo observar que los acuerdos cuentan con otras sub-variables codificadas en: E01, Por iniciar; E02, Coordinación y preparación; E03, Preconsulta; E04, Apertura; E05, Talleres de impacto; E06, Formulación de acuerdos; E07, Protocolización; E08, Seguimiento; E09, Cierre y aparece un caso como Test 04-Talleres de impacto. El gráfico 3 muestra la cantidad de consultas que se aplicaron y quedaron en cada una de las sub-variables.
Gráfico 3. Etapas en las que quedaron las consultas en Putumayo (2011 2020)
Se observa un total de 60 consultas protocolizadas (E07) a lo largo de los nueve años y primer trimestre de 2020. De estas, tan solo nueve se han protocolizado sin acuerdo, mientras que 51, como se mencionó antes, contaron con acuerdo. Lo que quiere decir que las partes involucradas llegaron a consensos en cuestiones como compensaciones a la comunidad o el manejo de los impactos ambientales que puedan ocurrir a lo largo de las labores de exploración y producción.
Lo anterior abre el camino para estudiar dos casos, de los cientos que se encuentran en el departamento, de cómo las empresas han manejado a cabalidad, junto a las comunidades y el Gobierno Nacional los procedimientos de consulta previa; sin embargo, aparecen posteriores desacuerdos que parecen dañar lo realizados bajo el consentimiento de las partes.
Resguardo Santa Cruz y Amerisur Exploración Colombia
La socialización y posterior consulta se suscitó en el marco del proyecto de sísmica 2D para el Bloque Put-12 a manos de Amerisur Resources y la contratista Vector Geophysical S.A.S. El resultado de esta labor sísmica, después de accionar los explosivos, es similar al de una ecografía o una radiografía (…) aquí se aplica a la tierra para conocer la forma de las capas que hay debajo del suelo [12]. Esta práctica no permite saber con certeza si hay yacimientos de crudo, pero señala lugares en los que posiblemente se pueda encontrar [13]. Líderes de la comunidad en cambio, aseveran que con dicho procedimiento se le daría vía libre a la empresa para ingresar de lleno a realizar la explotación del recurso natural no renovable: “ellos saben que ahí hay petróleo” manifiesta el ex gobernador del resguardo, Manuel Carlosama.
Dicho bloque se encuentra en la Cuenca Caguán-Putumayo y cuenta con una extensión de 54 443 hectáreas en cercanías a los resguardos Buenavista y Santa Cruz de Piñuña Blanco de la comunidad indígena Siona asentada entre Puerto Asís y Puerto Leguízamo [14]. En principio, la población Santa Cruz tiene reconocidos, por parte de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), una extensión de 2 000 hectáreas de tierra, según detalla Liliana Piaguaje, actual gobernadora del resguardo.
Fue hacia 2014 cuando Amerisur adelantó el proceso pertinente de consulta previa con el resguardo Santa Cruz. En entrevista con CT estuvieron, la señora Liliana Piaguaje y el señor Manuel Carlosama, quien manifestó la veracidad y el consentimiento de la realización de la consulta; sin embargo, asevera que: La falta de un conocimiento profundo acerca de lo protocolizado alrededor de la misma y el poco campo de acción para conformar un equipo profesional” que les ayudará a llevar este procedimiento, fue la piedra angular de las posteriores diferencias.
Según consta en la información facilitada por el MinInterior a CT, tendría como fecha planeada el 14 de diciembre de 2014; a su vez, cuenta con estado de gestión “cumplida” y una protocolización con acuerdo. Esto no difiere con lo mencionado por la actual gobernadora, Carlosama y la documentación que se encuentra en la Acción de tutela del 15 de julio de 2019 y la Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, SC-1908-2102.
Después de interponer la acción de tutela, se ordenó a la ANT, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y al Ministerio del Interior, verificar la delimitación del territorio usando la tecnología pertinente y brindando un plazo de tres meses después de emitida la orden. El proceso se realizó con la supervisión de la Procuraduría General de la Nación [15]. Si bien hasta la fecha no se han reconocido al resguardo las 3 000 hectáreas reclamadas, las autoridades del mismo dicen estar convencidos de que este territorio les pertenece y que de realizarse cualquier actividad exploratoria podría alterar la fauna y flora a su alrededor.
La ANT sugirió a las autoridades del resguardo, mediante el Informe Social de dicha entidad y lo cual corroboró la gobernadora Liliana, que para hacer efectiva la adquisición de las 3 000 hectáreas adicionales, deben hacer los trámites correspondientes, pues el área de 2 kilómetros donde se encuentran 120 pozos y enterrados 900 grs de sismigel x pozo, están por fuera de los linderos reconocidos en la Resolución Número 59 del 29 de septiembre de 1992 del antiguo Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) hoy ANT.
La instalación del sismigel que antecede la sísmica estaba a cargo de Vector Geophysical. Quienes en respuesta a la acción de tutela del 15 de julio de 2019 presentada por la actual gobernadora del resguardo, se defendieron diciendo: “(…) no se probó sumariamente la vulneración de los derechos fundamentales incoados, y que fue de conocimiento del resguardo indígena promotor la ejecución del programa de adquisición 2D, dentro del bloque Put-12, desde el pasado 14 de diciembre de 2014, sin que se haya señalado ninguna discrepancia territorial frente a los linderos del resguardo (…)” [16].
En virtud de lo anterior, la compañía adiciona que pasados cinco años no se puede llegar con afirmaciones que falten a la realidad de lo que realmente ocurrió; aun así, las autoridades del resguardo tampoco negaron el asunto cuando se les preguntó sobre lo socializado en 2014. Lo que si aducen es la falta de acompañamiento interinstitucional a lo largo de dicho proceso. Situación que parece ser un común denominador entre distintas comunidades del departamento que han sido contactadas por CT en otras oportunidades; también manifiestan incumplimientos de las autoridades acerca de los seguimientos.
Por su parte Amerisur, en contestación a la demanda, resalta que el terreno donde se encuentran los explosivos no debería despertar disputa puesto que se encuentra fuera de la delimitación del resguardo. Además, reitera la necesidad de ejecutar la explosión de estos ya que, según ellos, es casi imposible removerlos manualmente. Crudo Transparente intentó contactar a Amerisur, pero no fue posible; sin embargo, se logró entablar conversación con la empresa que adquirió a la petrolera británica, la multinacional chilena GeoPark.
GeoPark, mediante respuesta de su oficina de comunicaciones, hizo claridad a CT sobre la continuidad en operaciones de Amerisur en los bloques de Putumayo, pues es esta última compañía la titular de los contratos y licencias ambientales; igualmente, el respeto por las comunidades indígenas en especial con la situación del Resguardo Santa Cruz de Piñuña Blanco, insisten en la necesidad de llegar a un acuerdo que permita llevar a buenos entendimientos y el beneficio mutuo.
La comunidad señala que desde que se archivó el caso en diciembre de 2019, Amerisur no se volvió a contactar con ellos; por otro lado, cuando se preguntó a la señora Liliana por GeoPark afirmó que se comunicaron a principios de 2020. Por el momento, dice, no piensan reunirse con la empresa, ya que se encuentran adelantando los trámites correspondientes para lograr desarchivar el proceso de la tutela que quedó detenido después de la Mesa de Concertación y Cumplimiento.
Comunidad afro de Puerto Limón y petróleo
En Puerto Limón, vereda bajo la jurisdicción de Mocoa, la actividad petrolera parece tener buena acogida entre la comunidad afro e indígena que habita allí. Una crónica realizada para El Tiempo en 2019 permite conocer algunos testimonios de habitantes. “Esto era un potrero con casas de tablones de madera, el Estado aparecía en elecciones para colocar una urna. En el 89 vino una petrolera, se fue y no dejó sino hijos regados (…) No recibíamos nada del gobierno local ni del departamental, era un pueblo petrolero que no había conseguido nada” [17].
Crudo Transparente, por su parte, logró el acercamiento con un integrante de la comunidad afro asentada allí. Se comentó que hacia el 2000 la compañía Argosy Energy International, hoy Gran Tierra Energy, había iniciado un proceso de consulta previa para realizar labores de sísmica en el campo Toroyaco. Dicha consulta resultó sin acuerdo. Lo anterior demuestra cómo a pesar de que se ha permitido la entrada de la actividad extractiva en esta parte de Putumayo, la comunidad se ha tornado en ocasiones en desacuerdo, más que nada por incumplimientos como contratación de nativos veredales y por el riesgo que representan los ríos Mocoa y Caquetá; vale recordar que esta vereda está declarada como zona de alto riesgo.
Por otro lado, el entrevistado, que pidió mantener en reserva su nombre, manifestó a CT que en 2018 la petrolera realizó un nuevo proceso de consulta con cuatro consejos, una organización base de la vereda y una etnia indígena. En concordancia con la información compartida por el Ministerio del Interior y la oficina de la DANCP, se pudo verificar dicho proceso. El proyecto aparece denominado como Área de licencia global Moquetá (bloque), que hace parte del contrato E&P Chaza, este quedó en estado protocolizado con acuerdo. Cinco consejos comunitarios hicieron parte de este procedimiento.
Él habitante de la comunidad afro reiteró diferentes presiones que se hacen cuando la compañía está, presuntamente, incumpliendo con distintos acuerdos que nacen de las consultas. “En algún momento llega a pensar uno que la empresa no tiene la plata para responder”; sin embargo, recuerda que es la municipalidad la que recibe los dineros derivados de la exploración y producción del crudo, aunque también resalta distintas obras de mitigación que ha realizado Gran Tierra y no desmiente que haya una comunicación fluida con la misma. Como se evidencia en la investigación de El Tiempo, la población de Puerto Limón no tiene más que acomodarse a lo que le brinda el extractivismo petrolero.
Al ser cuestionado por la posibilidad de que se empiece a materializar la figura de Obras por regalías, el invitado contestó que si bien es algo que necesita la vereda y que no dudan del cumplimiento que pueda dar la petrolera. Lo que si saben es que deben estar “encima” de ella para que dicha figura no quede en simples planificaciones, pues una manera de hacer valer las promesas, cuenta, son los paros que realiza la comunidad frenando labores y tránsito de carrotanques, ya que la única vía de acceso terrestre con la que cuenta la multinacional es la que de Villagarzón conduce a Puerto Guzmán.
Crudo Transparente conoció por la misma persona que facilitó la entrevista, que aún cuando se pasa por un momento de emergencia sanitaria por la propagación del COVID-19 y de dificultades para todos, Gran Tierra no ha dejado de comunicarse con la comunidad por medio de su oficina central en Bogotá Asegurando también la reanudación de los diálogos que quedaron pendientes por el aislamiento preventivo obligatorio que cobija todo el territorio nacional, esto con el objetivo de llegar a puntos en común y facilitar la retoma de las labores empresa-comunidad.
Conclusiones
Los cambios que se han integrado a la figura de Consulta Previa han servido, aparentemente, para dar mayores luces y claridad a Gobierno, empresas y comunidades respecto a los caminos que lleven a puntos en común y de minimización de diferencias. Lo que por ahora se viene manejando con el Decreto 2354 de 2019 es un fortalecimiento administrativo y financiero para todos los procedimientos de CP que se tengan previstos en el territorio Nacional; aun así, debe seguir siendo un tema a tratar con lupa para que los futuros cambios que se realicen no afecten los derechos y establezcan los deberes de las partes ya mencionadas en las medidas correctas.
Como se pudo conocer en el primer caso analizado, el punto de diferencia entre el Resguardo Santa Cruz y la empresa Amerisur radica en la instalación de un sismigel que, de acuerdo con la comunidad, amenaza la estabilidad natural de su hábitat. La empresa insiste en la explosión “controlada” de estas cargas, mientras las autoridades del resguardo se niegan y piden que se retire manualmente. Por ahora, el futuro cercano no parece traer nuevos acercamientos, al menos por parte de los líderes indígenas.
El segundo caso muestra la coordinación que se puede suscitar entre las comunidades y las compañías petroleras, tal como ocurre entre Puerto Limón y Gran Tierra Energy. La veeduría ciudadana no da espacio respecto a errores que pueda cometer la empresa, siendo certeros a la hora de reclamar por lo acordado, pero también cediendo en ocasiones para facilitar las labores y así poder llevar algo de avance a un territorio que, en ocasiones, parece olvidado por la administración mocoense.
Por último, teniendo en cuenta el análisis de los casos es importante reiterar un diálogo fluido entre los tres actores involucrados en estos procesos; Gobierno, comunidad y empresas. En el primero de ellos, se observó cómo en principio se cumplió esto; aun así, después que la comunidad sintió un errado actuar de la compañía involucrada y por tal razón se ha mostrado en negativa de nuevas reuniones. En cambio, el segundo caso estudiado deja como evidencia la fluidez dialógica que se presenta entre petrolera-población, si bien esta última hace cierta presión, la atención de la empresa, aparentemente, no se aleja de lo importante, las comunidades y poblaciones étnicas.
Bibliografía
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