Contextualización en relación con el articulo “Sustitución de cultivos ilícitos: retos para el próximo gobierno”

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HERNANDO LONDOÑO ACOSTA Director Técnico de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – Agencia de Renovación del Territorio hace algunas aclaraciones al respecto de un artículo publicado originalmente por Razón Pública.


En atención a la publicación realizada por el medio por usted dirigido titulada “Sustitución de cultivos ilícitos: retos para el próximo gobierno”, nos permitimos efectuar la siguiente contextualización:

Sea lo primero indicar que desde su creación, el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos ilícitos ha sido implementado por la Consejería para el Postconflicto, la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación y la Agencia de Renovación del Territorio, entidad que ejecuta el programa desde el 01 de enero de 2020 conforme al Decreto 2107 de 2019, en ese sentido se destaca que a la fecha esta entidad ha obrado de buena fe implementando este programa de forma progresiva acorde con la disponibilidad presupuestal que se ha recibido a través de las distintas fuentes de financiamiento.

Bajo estos supuestos, una vez inició el presente Gobierno, recibió un programa en ejecución respecto del cual la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) realizó un diagnóstico de la situación recibida en el PNIS. El proceso incluyó una evaluación y mapeo minucioso del Programa en materia de: financiación, planeación, familias vinculadas, lineamientos operativos y estructura institucional. Como resultado de este proceso, la CPEC encontró un Programa desfinanciado; sin lineamientos ni protocolos que guiarán la operación; con una ruta de intervención mal diseñada; con contratos y convenios sin planificación; y finalmente, sin la estructura institucional adecuada para su implementación.

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Ante estas circunstancias desfavorables, luego de un proceso de trabajo articulado se han gestionado $2,3 billones de pesos para su implementación. De este total, la administración del presidente Iván Duque gestionó $1,8 billones. Por otro lado, entre agosto de 2018 y marzo de 2022 el Gobierno Nacional ha comprometido $1,6 billones (USD 415 M) en el PNIS a través del Fondo Colombia en Paz para un acumulado de $2 billones (USD $532 M) en recursos comprometidos a la fecha.

Es importante señalar que en lo que tiene que ver con las familias que fueron vinculadas al programa y que se ubican en zonas de interés ambiental como Parques Nacionales Naturales o Zonas de Reserva Forestal sí están siendo objeto de atención diferencial por el programa y de hecho en tales áreas se ha logrado la sustitución de 9960.98 hectáreas destinándose una inversión prevista para proyectos productivos y asistencia técnica integral equivalente a 87 mil millones destinados a 7205 familias ubicadas en dichas aéreas, en adición, a través de los contratos de derechos de uso se contempló la regulación del uso de baldíos inadjudicables a través del modelo Formalizar para Sustituir para 4.103 familias de las 7.205 focalizadas ; sin embargo es claro que para hacer posible esta atención el Gobierno Nacional debió generar un nuevo marco jurídico que permita la atención de las familias que históricamente han ocupado esas áreas, de tal manera que se conserve un equilibrio entre la atención de
familias campesinas de escasos recursos, la protección al ambiente y la lucha contra la deforestación.

En ese sentido, más que generar “nuevos requisitos” la atención a estas familias respetando la normatividad agraria lo que ha venido generando es nuevos derechos, pues en las zonas de reserva forestal la Agencia Nacional de Tierras creó la posibilidad de otorgar contratos de derechos de uso -CDU generando derechos a favor de los ocupantes de esas áreas baldías inadjudicables y posibilitando que no sólo la DSCI a través del PNIS sino eventualmente otras entidades puedan atender familias ubicadas en esos predios, con recursos públicos.

Es de anotar que los costos para el trámite de estos contratos están siendo asumidos por la ANT y la DSCI y no se solicita a los beneficiarios ningún documento o trámite adicional a recibir las visitas de los operadores en sus predios e iniciar el trámite de CDU.

En línea con lo anterior y en el caso particular de los beneficiarios ubicados en áreas de interés ambiental, era claro que los lineamientos para implementar el programa estaban sujetos a esa normatividad que se debió ajustar para hacer posible la atención de las familias, lo que se concretó con los Acuerdos 058 de 2018 y 118 de 2020, y el artículo 7 de la Ley 1955 de 2019, luego de los cuales, la DSCI de la ART que asumió el programa a partir del año 2020, en efecto ha emitido lineamientos y directrices para mejorar la implementación del programa

Ahora bien, otra cuestión muy relevante es que la atención diferencial en esas zonas, de las que habla precisamente el Acuerdo, implica naturalmente que los proyectos que se implementen deben sujetarse a los lineamientos de la autoridad ambiental competente, sin perjuicio de señalar que cada predio se visita y analiza de manera individual para proponerle las líneas de proyecto productivo. En ese sentido ese respeto por las normas ambientales tampoco es una nueva regla pues desde el formulario de vinculación los beneficiarios se comprometieron respetar el uso del suelo y las normas ambientales.

En lo que tiene que ver con la atención de pueblos étnicos debe precisarse que la Corte Constitucional en la sentencia C-493 de 2017, al revisar el Decreto Ley 896 de 2017 que implementó el PNIS concluyó que por la naturaleza voluntaria de este programa al que se vinculan por decisión libre, familias que dependen de cultivos ilícitos para su subsistencia y que no tengan cultivos posteriores al 10 de julio de 2016, no hay lugar a consulta previa, pues las familias que pertenecen a comunidades étnicas se vincularon de manera libre.

En línea con lo anterior, la Corte se pronunció respecto a las intervenciones ciudadanas que se referían a que el Decreto 896 de 2017 era discriminatorio por cuanto no se contemplaba a las comunidades y grupos étnicos concluyendo que no se presentaba esta situación pues a su juicio:

“Las normas contenidas en el Decreto Ley refieren de modo general la creación e implementación del Programa, establecen las autoridades responsables de su diseño y ejecución, prevén su desarrollo por medio de reglamentos y la manera como deberá desplegarse en programas concretos dentro de las comunidades beneficiadas, lo que da cuenta de su amplia generalidad y pone de presente la ausencia de un plan específico en territorios de comunidades indígenas o afrodescendientes.”

Dadas las anteriores aclaraciones, se evidencia que la Corte interpreta que el PNIS es una política pública de contenido general que no implica exclusiones constitucionalmente reprochables sino que significa para las familias la posibilidad de realizar un tránsito voluntario a las economías legales, razón por la cual conforme al artículo 6 del Decreto 896 de 2017 se entienden beneficiarios del PNIS a los núcleos familiares campesinos ampliándose tal descripción a las familias pertenecientes a las comunidades étnicas, motivo por el que no se llevaron a cabo vinculaciones colectivas, así las cosas, se concluye que la implementación del programa se ha sujetado estrictamente al principio de legalidad y no discriminación, en todo caso, se han beneficiado a 21.298 familias ubicadas en territorios étnicos a través de una inversión $150.117.109.686 para el caso de familias situadas en territorios indígenas y $ 272.322.427.084 respecto a las familias NARP y adicionalmente se construyeron los lineamientos étnicos para la implementación de modalidades de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, con la participación de las comunidades étnicas vinculadas al PNIS. Éstos han sido compartidos con la Mesa Permanente de Concertación y se encuentra en proceso la parte operativa para consultarlos con las autoridades indígenas. De otra parte respecto a las familias identificadas en territorios colectivos étnicos, desde el año 2020, la DSCI ha dado lineamientos a los servidores públicos y operadores para que de manera previa a cualquier atención se verifique la pertenencia poblacional, buscando con ello salvaguardar los derechos territoriales de estas comunidades.

En lo que tiene que ver con el trámite de suspensión y posterior retiro de beneficiarios se debe precisar que es un mecanismo para preservar los recursos públicos cuando se evidencia que una familia ha incumplido los requisitos o compromisos del Programa, de lo que se ha podido evidenciar en el territorio; y constituye una actuación de trámite que no requiere notificación y que precede a una decisión de fondo sobre la cesación de beneficios, que efectivamente se notifica y tiene recursos, todo en estricta sujeción a la Ley 1437 de 2011. Por último, es de gran relevancia mencionar que en la implementación del programa que tiene un horizonte de diez (10) años, además de los funcionarios de planta descritos en el Decreto 2109 de 2019, el PNIS involucra a otros colaboradores como los contratistas y los operadores técnicos que suministran los beneficios del programa en cada uno de los territorios intervenidos. Se reitera entonces que la anterior contextualización se efectúa en el marco del respeto a la libertad de expresión y de prensa, pilar de las sociedades democráticamente constituidas

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