RazonPublica – Estos son los fracasos del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), y estos son los retos que enfrentará el próximo gobierno.
Por : María Juliana Rubiano Lizarazo* y María Alejandra Vélez**
Desgobierno en el programa de sustitución
El 48 % de los cultivos ilícitos se encuentra en áreas estratégicas en términos ambientales y sociales —Resguardos Indígenas, Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Parques Nacionales y Zonas de Reserva Forestal—. Pero estos contextos son materia de muy poca atención en el diseño o en la ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS).
La legislación territorial en Colombia establece criterios sobre el ordenamiento y gestión del uso del suelo en las áreas protegidas. Por ejemplo, no permite que en estas regiones se adelanten determinadas actividades productivas, y en todo caso ordena que las actividades respondan a la necesidad de conservar los ecosistemas. La tarea del PNIS es por supuesto lograr que los campesinos sustituyan los cultivos de uso ilícito en las Zonas de Manejo Especial (ZME).
Pero hoy por hoy, hogares campesinos que tienen sus fincas en esas zonas han sido suspendidos del PNIS sin previo aviso o, para el caso de varios pueblos étnicos, todavía esperan el comienzo del programa.
El problema central es el desfase entre los tiempos de vinculación de estas familias al PNIS, y la definición de los lineamientos diferenciales para su ejecución en estos territorios. Si bien el PNIS comenzó a vincular hogares en el 2017, apenas en 2019 y 2020 se concretaron los lineamientos para un modelo de sustitución acorde con las exigencias de las áreas protegidas. Incluso, estos lineamientos están en proceso de concertación para los territorios colectivos de comunidades étnicas.
El resultado de este desfase fue vincular familias al programa antes de definir las directrices de sustitución. Estás debían concordar con los criterios de titularidad de la tierra, y la compatibilidad con el uso y aptitud del suelo. Entonces inicialmente a las familias les fueron socializados términos de vinculación al PNIS, y les prometieron actividades productivas que ahora no corresponden —al menos en su totalidad— con las nuevas directrices del gobierno.
Pérdida de confianza en el programa
Recientemente, visitamos algunas veredas de los departamentos de Guaviare y Putumayo que se encuentran dentro de zonas de reserva forestal, o en traslape con resguardos indígenas. Allí la situación es preocupante porque, según los campesinos, ellos cumplieron los acuerdos de sustitución y erradicaron la coca; recibieron los pagos de sostenimiento alimentario, pero, en el momento de comenzar los proyectos productivos, fueron suspendidos del programa sin previo aviso por conflictos sobre la tenencia de la tierra.
En términos generales, y como explicamos en un documento del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas, encontramos tres situaciones que necesitan atención porque las comunidades son las principales afectadas:
- la suspensión de las familias campesinas por tener sus predios en traslape con resguardos indígenas;
- el informar a las familias campesinas de nuevos requisitos para permanecer en el PNIS por tener su predio en una Zona de Reserva Forestal, y
- la vinculación de las comunidades étnicas al PNIS.
Los campesinos que tienen traslape con resguardos indígenas, ahora deben arrendar un predio que esté por fuera del resguardo. Esto implica costos adicionales —cerca de 400 mil pesos mensuales—, y fue algo que no quedó estipulado en los acuerdos con los beneficiarios del PNIS. En el Guaviare, por ejemplo, los campesinos reclaman que el Resguardo Nukak fue delimitado muchos años después de su colonización, la cual fue promovida por el mismo Estado.
Para el caso de las zonas de reserva forestal, ahora los hogares deben cumplir dos requisitos adicionales para permanecer en el programa: suscribir acuerdos de conservación, y contratos de derechos de uso. Con este último, el Estado reconoce a la familia el derecho de usar el predio durante diez años.
En el caso de los pueblos étnicos, estos deben hacer consulta previa, y deben articularse con los planes de vida —debido al reconocimiento de los derechos a gobierno propio y autonomía territorial—.
La tarea del próximo gobierno
Por todo lo anterior, el nuevo gobierno enfrentará el reto de recuperar la confianza de la población mediante el cumplimiento de las promesas originales del PNIS. Al mismo tiempo, deberá cumplir con el ordenamiento ambiental y étnico de los territorios.
Además, los acuerdos de conservación y los contratos de derecho de uso son necesarios para un uso sostenible del territorio; por tanto, las comunidades deben ser informadas por medio de metodologías y pedagogía efectiva.
La situación es preocupante porque, según los campesinos, ellos cumplieron los acuerdos de sustitución y erradicaron la coca; recibieron los pagos de sostenimiento alimentario, pero, en el momento de comenzar los proyectos productivos, fueron suspendidos del programa sin previo aviso por conflictos sobre la tenencia de la tierra.
En Putumayo y Guaviare, por ejemplo, las actividades de conservación y usos maderables y no maderables del bosque no están arraigadas en la cultura de los campesinos cultivadores de coca —aun cuando las entidades del sector ambiental han logrado avances incipientes en esta dirección—. En este caso, los campesinos firmaron acuerdos voluntarios pensando que recibirían apoyo para la ganadería convencional, aunque esta no es una actividad permitida en dichas zonas.
Para evitar esto, futuros programas de sustitución deben incluir, concertar y dar a conocer los lineamientos para las Zonas de Manejo Especial (ZME) al comienzo de los programas. De lo contrario, las nuevas intervenciones pueden producir más tensiones, en vez de brindar soluciones para cada contexto específico.
Resolver las tensiones subyacentes al uso de la tierra no es tarea del PNIS. Son necesarios los esfuerzos articulados del Estado. Por ejemplo, es urgente adelantar el catastro multipropósito estipulado en el acuerdo de paz para tener un inventario de los predios propiedad de la Nación.
Según información del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el catastro apenas avanzó un 15% frente a la meta de un 60% que tenía trazada el actual gobierno. Todavía no se conoce cuántas hectáreas de baldíos de la Nación hay, y tampoco la extensión y linderos de los predios. El próximo gobierno debe emprender acciones en este asunto, pues el catastro es clave para despegar el programa de sustitución en zonas de manejo especial.
Sustitución con enfoque diferencial
Aunque no es responsabilidad del PNIS resolver las tensiones sobre el uso de la tierra, sí debe tener claridad sobre los derechos de propiedad, y resolver los conflictos de uso del suelo antes de firmar acuerdos de sustitución con las comunidades.
El diseño y desarrollo de un enfoque diferencial en un programa de sustitución implica, necesariamente, coordinación interinstitucional.
Un primer paso es el censo de la población focalizada. De esta forma, podrá cruzarse la pertenencia étnica de los hogares con su ubicación en las distintas figuras del ordenamiento territorial. Actualmente, hay 21.298 hogares vinculados al PNIS en resguardos indígenas, o en territorios de comunidades negras. Pero todavía no sabemos si efectivamente son hogares con pertenencia étnica, pues los datos provienen del cruce de puntos georreferenciados de familias PNIS —esta cifra incluye hogares con y sin pertenencia étnica—.
Tener esta información es fundamental para el programa de sustitución, sin olvidar la situación de tenencia de la tierra, y los planes de vida y de etnodesarrollo de las familias. Además, es necesario que las comunidades étnicas tengan mayor participación en las instancias decisorias del PNIS. De este modo, podrán hacer veeduría del cumplimiento a las familias inscritas, como es el caso de los Nukak en el Guaviare.
El diseño y desarrollo de un enfoque diferencial en un programa de sustitución implica, necesariamente, coordinación interinstitucional. Sin embargo, todavía no están del todo definidas las competencias y el alcance de cada entidad para resolver los conflictos que resultan del programa en las zonas de manejo especial.
Además, es urgente ampliar la planta de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCISCI) para llevar a cabo un programa de las dimensiones del PNIS. Para 2021 apenas contaba con 12 funcionarios de planta, mientras que otras entidades como la Unidad de Restitución de Tierras (URT) contaba con 486 funcionarios.
Dos hechos exacerbaron tanto la desconfianza hacia el gobierno como los conflictos por la titularidad y el uso de la tierra:
- el PNIS no consideró viejos conflictos y tensiones territoriales antes de firmar los acuerdos de sustitución de cultivos, y
- el desfase de tres años entre la vinculación de los hogares y la definición de directrices para el desarrollo del modelo diferencial de sustitución.
Por todo lo anterior, la discusión sobre el ordenamiento del territorio, que va más allá del alcance del PNIS, debe ser prioridad para el próximo gobierno. Incluso, debe ser abordado desde el comienzo para que los programas de sustitución y desarrollo alternativo sean sostenibles en el largo plazo.