RazonPublica – Las ciudades y el campo son caras de una misma moneda. En la Amazonía también hay ciudades. Los candidatos lo dicen, pero les falta una política nacional urbana*.
Isabel Peñaranda Currie*
Las ciudades de la Amazonía
La selva amazónica aparece en las propuestas de los candidatos presidenciales: Gustavo Petro, Sergio Fajardo y Federico Gutiérrez la mencionan en sus metas para luchar contra la deforestación y el cambio climático.
Evocan un imaginario familiar sobre la región amazónica: la Amazonía selvática; un océano de verde poblado —si acaso— por comunidades indígenas dispersas y colonos; una región afligida por la deforestación, la coca y el conflicto armado.
La región Amazónica se compone de 80 entidades territoriales que incluyen los departamentos de Caquetá, Putumayo, Guaviare, Amazonas, Guainía y Vaupés; también incluye algunos municipios del Meta, Cauca, Nariño y Vichada.
Aun así, la mayoría de sus pobladores llevan una vida urbana; según el Plan Nacional de Desarrollo actual, más de 50 % de la población en la región amazónica vive en territorios clasificados como “urbanos” por el DANE.
Se sigue la convención del Departamento Nacional de Planeación (DNP): es población urbana la que reside en «cabeceras» municipales, que son suelo urbano según la clasificación de suelos de la Ley 388.
Propuestas de los candidatos sobre la Amazonía
Gustavo Petro
Tiene una propuesta territorial:
- Concreta su programa sobre la deforestación.
- Da prioridad al respeto por la autonomía política y por la autodeterminación de los pueblos indígenas.
- Propone un proceso con enfoque amazónico de democratización de la tierra para limitar la ampliación de agronegocios y ganadería extensiva, a cambio de una economía productiva rural y de turismo.
“Fico” Gutiérrez
- Incluye el turismo en su agenda.
- Considera el problema de la deforestación.
- Planea mejorar los aeropuertos regionales para promover el turismo.
- Señala las brechas regionales en servicios e internet en la Amazonía.
- Identifica a la Amazonía como una “región entre otras”, resaltando que será una de sus principales escalas de planificación e intervención.
Sergio Fajardo
Es el que más se acerca al tema urbano:
- Reconoce explícitamente el problema de la vivienda en la Amazonía: según él, hay un déficit habitacional de más del 75 %; es baja la participación en políticas nacionales de vivienda, por fallas de diseño, que no responde a las particularidades de los departamentos amazónicos.
- Propone “planes regionales de ordenamiento productivo” según las regiones administrativas de planificación (RAP).
Una política nacional urbana
Todas estas propuestas en sí son valiosas, pero hacen mucha falta las ciudades. Esto demuestra que, si los candidatos quieren atender a las realidades territoriales de la Amazonía, tienen que reflexionar sobre sus patrones económicos y de asentamiento: tienen que pensar en las ciudades amazónicas.
El problema no se limita a la Amazonía ni a los actuales candidatos presidenciales. Desde la década de los sesenta, el economista Lauchlin Currie lamentaba la carencia de una política nacional urbana y urgía que se desarrollara una.
Más recientemente, José Salazar Ferro describió la desconexión entre políticas nacionales —que suelen concebirse sectorialmente— y la planeación local —fijada en los planes de ordenamiento territorial (POT)—. Con este y otros argumentos, Salazar justificó la necesidad de la Política Nacional de Consolidación del Sistema de Ciudades (Conpes 3819 del 2014).
La Política Nacional de Consolidación del Sistema de Ciudades (PNCSC) es lo más cercano que Colombia tiene a una política nacional urbana, pero son limitados los cambios que ha logrado en la planificación en el país.
Entre sus problemas está que se diseñó, ante todo, pensando en las principales ciudades y aglomeraciones urbanas del país, buscando su beneficio. Esto fue un error, porque precisamente son las ciudades pequeñas e intermedias las que menos han desplegado su potencial urbano, y las que tienen menos capacidades para aprovecharlo.
La riqueza de un territorio
En otras palabras, ciudades como las amazónicas son las que más se beneficiarían con una política nacional urbana. Entre muchas razones, se pueden nombrar cuatro principales:
1. Sí son ciudades, aunque las políticas públicas no las tengan en cuenta
Hay que reiterarlo: la mayoría de la población Amazónica vive en territorios que el DANE categoriza como “urbanos”, pero se han omitido de la política pública.
Las ciudades Amazónicas están casi ausentes de políticas nacionales —como el Conpes 3819—; incluso, las tratan débilmente en textos como el Modelo de Ordenamiento Territorial Regional para la Amazonia Colombiana (MOTRA).
No sorprende, entonces, que las ciudades amazónicas sean las menos competitivas de Colombia; algunas tiene las tasas más altas de NBI en áreas urbanas.
2. El desarrollo rural depende del urbano, y viceversa
Todos los objetivos de los candidatos presidenciales en Amazonía requieren articulación con las ciudades. El desarrollo rural productivo depende de la conectividad con mercados locales y nacionales; acceso a insumos, conocimiento especializado, y demás.
Toda economía “rural” es a la vez “urbana”. Los mercados laborales tampoco son estáticos: muchos residentes rurales hoy fueron —o serán— trabajadores urbanos cuando sus hijos estén en el colegio o sus papás estén enfermos; hay miles de motivos que hacen circular a los habitantes urbanos y rurales.
Esto es de vital importancia para la sustitución de cultivos de coca: aunque los dueños de las fincas puedan dedicarse a otros proyectos productivos, la gran población de raspachines, cocineros y demás no siempre puede entrar en la economía rural; pero sí pueden mantener sus vínculos con sus regiones participando en economías urbanas locales y departamentales.
En términos de servicios básicos de educación y salud, las ciudades amazónicas tienen relaciones funcionales con su ruralidad que a veces son muy superiores a las de otras ciudades de su tamaño; la pandemia lo demostró.
3. Las ciudades dan alternativas para cumplir los objetivos ambientales
Considerando esta articulación funcional, los objetivos ambientales más amplios no pueden pensarse sin las ciudades. Frenar la deforestación no se limita a la frontera agraria; debe entenderse como un fenómeno regional, en el que las ciudades podrían dar alternativas a la tala.
Dadas las condiciones de suelo en la Amazonía, las alternativas a la ganadería extensiva no deben ser solo otros cultivos agrícolas, sino también empleos de calidad en las ciudades —entre ellos, la cadena de valor de productos agrícolas—.
Por otro lado, una transición energética en un territorio como Putumayo —donde casi el 20 % del PIB viene de actividades extractivistas— es impensable sin alternativas económicas que estarían más fácilmente concentradas en las ciudades.
Lo urbano no es lo opuesto a lo rural
En conclusión, se necesita una política urbana nacional, entre otros motivos, porque a menudo no se tiene en cuenta a los territorios cuando se habla de ciudades. La región amazónica —que evoca imaginarios rurales y selváticos— sería una de las regiones más beneficiadas. Esta política tiene que ir más allá de la vivienda; debe abarcar la complejidad y protagonismo económicos urbanos.
En términos de servicios básicos de educación y salud, las ciudades amazónicas tienen relaciones funcionales con su ruralidad que a veces son muy superiores a las de otras ciudades de su tamaño; la pandemia lo demostró.
Lo urbano no se debe considerar como lo opuesto de lo rural, sino como otra cara de la misma moneda: sí se requieren políticas rurales, de democratización de tierra, de inversión en proyectos productivos y equitativos en los territorios con planes de desarrollo con enfoque territorial (PDET).
Aun así, el “enfoque territorial” no se puede quedar en la participación; también debe tener en cuenta el desarrollo de los territorios.
Por otro lado, el “enfoque territorial” tiene que aplicarse a las políticas urbanas —como la Política de Sistema de Ciudades— desarrollando metodologías para responder a las condiciones territoriales, como lo propongo en este documento de política.
Por supuesto, todo aquello depende de que se deje de estigmatizar y criminalizar a estos territorios periféricos. Las vidas de los pobladores de Puerto Guzmán (Putumayo) o de Montañita (Caquetá) son tan valiosas como las de los bogotanos: deben tener el mismo derecho a la vida, a la educación, a la salud y a oportunidades económicas.
Si se parte de esta voluntad política y se reconocen mejor las realidades territoriales, los próximos cuatro años pueden abrir oportunidades para la Amazonía y para Colombia.
* Este texto forma parte de la Alianza Poder y Territorio para discutir asuntos territoriales en el contexto de las elecciones de 2022. Se estableció entre la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol); el concejal Diego Cancino, y un grupo de académicos formado por Carmenza Saldías, Andrés Hernández, Mario Noriega, Alex Araque, José Salazar y Angélica Camargo.