Implementación del Acuerdo de Paz se lograría en 26 años, advierte quinto informe de la Contraloría sobre recursos del posconflicto

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CGR

Bogotá, 4 de agosto de 2021.- Al ritmo anual en que se están ejecutando los recursos del posconflicto, la implementación del Acuerdo Final de Paz se lograría en 26 años, advirtió la Contraloría General de la República. 

Esta es una de las principales conclusiones del Quinto Informe de Seguimiento a la Ejecución de los Recursos y Cumplimiento de las Metas del Acuerdo de Paz, que entregó este organismo de control al Congreso de la República y reveló en el Foro “Así van los recursos y las percepciones del posconflicto”, organizado conjuntamente con la Universidad de Los Andes. 

Para la Contraloría es claro que “si bien la ejecución de recursos presenta un crecimiento anual promedio de 5 por ciento desde la firma del acuerdo hasta la fecha, el avance de la implementación aún es insuficiente para cumplir con lo planeado en el Plan Marco de Implementación. En ninguno de los años, desde 2017, se ha ejecutado la totalidad de los recursos previstos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) por lo que, a este ritmo (en promedio $5,6 billones anuales), la implementación del Acuerdo Final se lograría en 26 años”. 

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La ejecución anual ha mostrado este comportamiento, en contraste con lo previsto en el MFMP: 

2017: $5,36 billones (frente a $9,09 billones) 

2018: $4,21 billones ($8,62 billones) 

2019: $6,31 billones ($8,55 billones) 

2020: $6,53 billones ($8,38 billones) 

2021: $5,67 billones (el MFMD había previsto $8,80 billones) 

De acuerdo a esto, se han presentado rezagos en el cumplimiento de lo programado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de $8 billones en 2017-2018, $4 billones en 2019-2020 y $3 billones en el 2021. 

Durante el período 2017-2020 el seguimiento de la CGR evidencia una ejecución de $22,4 billones a precios de 2020, es decir, un 65 % de lo previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo para este cuatrienio y un 15 % de avance frente al costeo total de $146,7 billones (también a precios constantes de 2020). 

La mayor parte de los recursos ejecutados a 2020, se orientaron al punto 1. Reforma Rural Integral y al punto 4. Solución al Problema de Drogas. En 2021, el punto 1 asocia el 74,2 % de los recursos, mientras que el punto 4 apenas alcanza un 0,2 %. 

Respecto al componente de paz de $42 billones de 2020, se han ejecutado $18,5 billones a marzo de 2021, es decir un 44 % de lo previsto para los 4 años. 

El Presupuesto General de la Nación ha apalancado el 71 % de la implementación del Acuerdo Final, incluyendo los recursos proyectados en 2021, año en el que esta fuente representa el 95 %, constituyéndose de esta forma en la principal. 

El 65 % de esos recursos se han orientado a la Reforma Rural Integral (RRI), seguido por un 9 % dirigido al Fin del Conflicto y un 12 % a Víctimas. 

¿Qué vio la Contraloría? 

Este informe de la CGR al Congreso presenta los principales avances y obstáculos en cada uno de los 6 Puntos del Acuerdo Final de Paz: 1. Reforma Rural Integral, 2. Participación Política, 3. Fin del Conflicto, 4. Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, 5. Acuerdo sobre las Víctimas y 6. Mecanismos de Implementación y Verificación.  

Así mismo considera, los enfoques transversales -étnico y de género- y la cobertura institucional para la implementación provista desde 61 entidades del orden nacional y 170 municipios PDET.  

La Contraloría realiza un seguimiento que cobija desde la firma del Acuerdo hasta el 31 de marzo de 2021 y cubre todas fuentes de financiación dispuestas para la implementación: Presupuesto General de la Nación, Sistema General de Participaciones, Entidades Territoriales, Cooperación Internacional y Sector Privado. 

Seguimiento a los recursos y riesgos a la vista 

En el tema de recursos, algunos riesgos detectados por la CGR son los siguientes: 

*Riesgo de desfinanciación de la implementación, por la falta de lineamientos para el uso de recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP), fuente que soporta a las entidades territoriales. La CGR sigue alertando sobre la necesidad de reformar la Ley 715 de 2001, para que el SGP aporte de manera efectiva a la Reforma Rural Integral (RRI). 

*Se reitera el riesgo por desbalance en la ejecución de recursos en algunos pilares del Acuerdo Final, frente a apuestas estructurales y cronogramas de la implementación. 

Es así como mientras el pilar Educación Rural concentra el 24 % de la ejecución acumulada a 2021, el de ordenamiento social de la propiedad, que incluye apuestas como la implementación del catastro multipropósito, solo concentra el 3 % de las asignaciones presupuestales. 

*En relación a la ejecución de los recursos del OCAD Paz, se materializan riesgos asociados a la debilidad técnica de los municipios, además del bajo nivel de seguimiento y monitoreo a la ejecución de los proyectos que conlleva a incumplimientos, deficiencias de calidad y pérdida de valor de las inversiones.  

Un estudio sectorial y una auditoría de cumplimiento de la CGR al OCAD PAZ del SGR en 2020, evidenciaron deficiencias en la planeación y ejecución de los recursos, que van desde aprobaciones de proyectos en regiones no priorizadas del Acuerdo Final hasta deficiencias en la estructuración de pliegos, ejecución directa de algunas obras en licitaciones, detrimentos patrimoniales, procedimientos constructivos deficientes y utilización de materiales con mala calidad, entre otros.  

*Con 31 hallazgos administrativos, de los cuales 23 son de connotación fiscal, por un valor de $11.073 millones, y 29 tienen presunta incidencia disciplinaria, culminó la Auditoria de Cumplimiento que realizó la CGR a los proyectos y contratos financiados con recursos del Sistema General de Regalías, aprobados a través del OCAD Paz y de los Municipios PDET para el sector de infraestructura vial (vías terciarias para la paz). 

*Y, por otra parte, la Unidad de Seguimiento y Auditoría de Regalías y la Contraloría Delegada para el Posconflicto adelantaron el Estudio Sectorial “Desempeño y Planeación de Proyectos del Órgano Colegiado – OCAD PAZ – con los recursos del Sistema General de Regalías”, el cual encontró, entre otras situaciones, que de 170 municipios PDET, 53 no sido beneficiarios de esos dineros. 

*Adicionalmente, en 20 municipios se concentra aproximadamente el 50 % del valor de los proyectos con recursos de regalías aprobados en el OCAD PAZ. 

*Se evidencia riesgo de incumplimientos en la ejecución de los proyectos y pérdida de recursos públicos ejecutados por privados, debido a deficiencias en el seguimiento y monitoreo del avance físico y financiero de las obras por impuestos por parte de las entidades que coordinan este mecanismo. 

*En el caso de las obras por impuestos, el 63 % de la inversión ($417.717 millones) se concentra en 6 de los 23 departamentos receptores: Antioquia, Arauca, Caquetá, Cauca, Norte de Santander y Putumayo. Hay un bajo acceso de otros municipios para beneficiarse con proyecto financiados por este mecanismo. 

*Ha habido demoras en la asignación e incorporación parcial de los recursos provenientes del Impuesto al Carbono por parte del Ministerio de Hacienda, para las respectivas subcuentas del Fondo Colombia en Paz.  

Lupa a recursos del posconflicto con analítica de datos  

Como novedad, se aplica en este Quinto Informe de Seguimiento a los Recursos del Posconflicto una herramienta importantísima para el análisis de la información: el Modelo de Analítica de Datos de Posconflicto y Víctimas. 

En el marco de este modelo se han desarrollado ejercicios referentes a subsidios de vivienda, indemnizaciones y ayudas humanitarias, con hallazgos de inconsistencias por $82.810 millones. Esto ha llevado a la Contraloría a programar una actuación especial fiscalización para evaluar la gestión respecto a los recursos destinados al pago de indemnizaciones, atención y ayuda humanitaria a la población víctima del conflicto armado, durante las vigencias 2014 a 2020. 

Desarrollado en conjunto por la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata (DIARI) y la Contraloría Delegada para el Posconflicto, el propósito de este modelo es aplicar técnicas de inteligencia artificial que permiten identificar irregularidades en el uso de recursos fiscales. Con su uso se generaron alertas al seguimiento de la contratación pública asociada al posconflicto y a los recursos del Sistema General de Regalías (SGR). 

Adicional a esto, el informe de la CGR al Congreso cuenta con los análisis derivados directamente de los resultados de Auditorías realizadas durante la vigencia mencionada, trabajo realizado por la Contraloría Delegada para el Posconflicto de la mano de las Contralorías Sectoriales.  

Resumen de situaciones que encontró la CGR respecto a cada uno de los 6 Puntos del Acuerdo Final de Paz: 

1. Reforma Rural Integral 

*Se destaca la reglamentación del subsidio integral de acceso a tierras, pero no se ha implementado. 

*En 2020 se inició la implementación del catastro multipropósito, que muestra un avance a 31 de marzo de 2021 del 15,4 % del territorio nacional, lo que equivale a 10,6 millones de Has. Sin embargo, la Contraloría señala un riesgo de desfinanciamiento para esta iniciativa. 

Se arriesga así el cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Marco de Implementación (PMI) de 100 % de municipios con catastro rural multipropósito formado y/o actualizado, y la meta a 2022 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) de tener el 60 % del área del país formada y actualizada.  

*El Fondo de Tierras, principal instrumento para abordar esta política, no cuenta con recursos monetarios para la compra o subsidio de tierras. Así mismo, la línea especial de crédito presenta escasos resultados. Lo que, aunado a la no adopción e implementación del Plan de Formalización Masiva de la Propiedad Rural y la no creación de la jurisdicción agraria, no permite tener las mejores perspectivas en este pilar y en la resolución pacífica de los conflictos sobre la tierra. 

*La creación de la jurisdicción agraria es unos de los puntos de grave incumplimiento. Debería estar en operación hace 3 años y la dos veces que se ha presentado el respectivo proyecto de ley se ha archivado. 

*En cuanto a infraestructura vial, se evidencia bajo avance respecto a la elaboración del inventario de la red vial terciaria establecida en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), y en relación con la ejecución física asociada al mantenimiento y reparación de las vías terciarias, a pesar de los recursos aprobados a través del SGR en el marco del OCAD Paz.  

2. Participación Política 

*Con una tendencia decreciente desde el inicio de la implementación, el seguimiento de la CGR evidenció una ejecución de $376.825 millones durante el periodo 2017 a 2020 y una programación presupuestal de $28.005 millones para 2021, un 18 % menos respecto de 2020.  

La disminución de los recursos asignados al pilar de participación política, contribuye a incrementar los rezagos evidenciados en cuanto al cumplimiento de la implementación del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política – SISPEP, así como los desarrollos asociados con la reforma política y los mecanismos de participación ciudadana. 

3. Fin del conflicto 

*Se sostiene el cumplimiento de la reincorporación política, económica y social. La dinámica presupuestal del Fin del Conflicto ha mantenido una ejecución estable entre 2017 y 2020; el seguimiento de la CGR evidenció una ejecución de $1,9 billones durante este periodo, y una programación de recursos por $638.400 millones para 2021, con una disminución del 6 % respecto a 2020.

*La ejecución durante el periodo 2017-2020 se orientó en un 45 % al pilar de Reincorporación Política, Económica y Social ($302.674 millones) y en 55 % al de Garantías de Seguridad ($376.587 millones). En 2021, la programación de $638.400 millones se distribuye en 54 % para el pilar de Reincorporación Política, Económica y Social, y 45 % para el de Garantías de Seguridad.  

*Un avance en relación con la implementación del Punto Fin del Conflicto es el cumplimiento por parte del Gobierno en la financiación del funcionamiento del partido político “Los Comunes” y de su Centro de Pensamiento durante todas las vigencias. 

*La reincorporación económica y social de los excombatientes registra avances asociados a la continuidad en la ejecución de los recursos dirigidos al pago de los beneficios económicos de la reincorporación temprana. 

La fase de reincorporación temprana se ha cumplido durante todas las vigencias; se evidencian los pagos de los beneficios a las personas en reincorporación por $404.529 millones entre 2017 y marzo de 2021 

*Entre 2018 y marzo de 2021 se han aprobado 2.569 proyectos productivos individuales para 3.371 beneficiarios y 88 proyectos productivos colectivos para 3.090 beneficiarios.  

Sin embargo, se evidencia la posible pérdida de recursos públicos por $ 2.760 millones equivalentes al apoyo económico brindado a 345 proyectos individuales que se encuentran cerrados, entre otras causas, por deficiencias en la administración, baja rentabilidad, bajos niveles de comercialización y dificultades de acceso, o por el Covid-19. 

En auditoría de cumplimiento realizada por la CGR en noviembre de 2020 al Fondo Colombia en Paz, se advierten hallazgos relacionados con los estudios de viabilidad y seguimiento que pueden poner en riesgo los proyectos productivos. Es así como varios proyectos relacionados con actividades agropecuarias se adelantan en predios que no son propiedad de la población beneficiaria, por lo que se pone en riesgo la sostenibilidad de los mismos por la incertidumbre sobre las inversiones realizadas, tales como obras de infraestructura. 

4. Solución al problema de las drogas ilícitas 

Conforme al seguimiento de la CGR a la implementación de este punto, se registra una ejecución presupuestal de $3,5 billones durante el periodo 2017-2020, y una de $10.458 millones para 2021. Si se compara la vigencia 2017 con 2020, se evidencia una disminución de 69 % de los recursos ejecutados, pasando de $1,4 billones en 2017 a $433.000 millones en 2020. Asimismo, para 2021 disminuye en 98 % lo planeado frente a la vigencia 2020.  

Entre 2017 y 2020, se presenta una disminución de 81 % para el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y del 90 % para “Prevención del Consumo y Salud Pública”. 

*Si bien se sostienen los avances asociados a número de hectáreas sustituidas en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), persisten rezagos en cuanto la baja asignación de recursos al programa, retrasando la ruta de intervención y aumentando el riesgo de incumplimiento a las familias beneficiarias y por lo tanto el de resiembra. 

Frente a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco del PNIS, con corte a 31 de diciembre de 2020, se reporta un avance de 44.185 hectáreas erradicadas (de una meta de 50.000 a 2022), destacándose como departamentos con mayores niveles de sustitución: Putumayo (23 %), Caquetá (14 %), Antioquia (10 %) y Nariño (10 %). 

*Persiste el rezago en la ruta de atención de los beneficiarios del PNIS en todos sus componentes, especialmente en la fase de proyectos productivos de ciclo corto y de ciclo largo: menos del 1 % de familias (726) tienen su proceso de sustitución culminado. 

Con recursos del Presupuesto General de la Nación se han realizado pagos por valor de $1.07 billones a las 82.242 familias inscritas al programa, estimándose un faltante de $1.73 billones para dar cumplimiento a la intervención total. No obstante, aún no se evidencian los recursos que garanticen el cumplimiento de los compromisos que incluye. 

5. Acuerdo sobre Víctimas del conflicto armado 

*En materia de ejecución presupuestal se registran $1.8 billones de pesos entre el periodo 2017-2020. 

Para 2020 se ejecutaron $653.932 millones y para 2021 se programaron recursos por $667.024 millones, registrándose una tendencia creciente de asignación de recursos hacia este punto.  

Los principales avances se asocian al cumplimiento misional por parte de las entidades del Sistema Justicia Verdad y Reparación, y en cuanto a la estrategia atención psicosocial del pilar reparación integral para la construcción de paz.  

*Aún no se adoptan el Plan Nacional de Derechos Humanos y el Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos.

En relación con la implementación del Acuerdo sobre Víctimas se destacan avances como los siguientes:  

*La JEP avanza con la recepción de informes y el trámite de los 7 macro casos abiertos, con 12.678, personas sometidas y un total de 808 comparecientes vinculados.  

*La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV) recibió 6.607 testimonios y realizó 11.207 entrevistas.  

*Se registran avances en la entrega de la medida de indemnización administrativa y fortalecimiento de la reparación colectiva y rehabilitación psicosocial en municipios PDET. 

*Se monetizaron bienes entregados por las FARC por valor de $42.680 millones y se cuenta con otros con un valor susceptible de monetizar de $25.924 millones. 

Y producto de la monetización de los bienes comercializados, a febrero de 2021, se obtuvieron rendimientos financieros por valor de $424 millones. 

*Están pendientes las gestiones para comercializar bienes pendientes como joyas, muebles y enseres, inmuebles y vehículos, a fin de avanzar en la reparación de la población víctima. 

Los principales obstáculos en este punto se asocian a las siguientes situaciones: 

*La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV) enfrentó barreras en el acceso a información por parte de algunas entidades estatales, argumentando reserva sobre la misma. 

*Aún no se cuenta con un universo de personas dadas por desaparecidas en el marco del conflicto armado, ni con el Registro Nacional de Fosas, cementerios ilegales y sepulturas –RNF.  

*El Plan Nacional de Rehabilitación Psicosocial para la Convivencia y la No Repetición, se encuentra pendiente de aprobación y las estrategias móviles de rehabilitación psicosocial para las zonas más apartadas, están en etapa de diseño.  

*El universo para la aplicación de la medida de indemnización hoy supera los 7 millones de personas y se requeriría un valor aproximado de $48,6 billones, según cálculos de la CGR en 2020, por lo que los recursos programados continúan siendo insuficientes.  

El Conpes 4130 de 2021205, contempla recursos por un valor de $11.5 billones para la aplicación de la medida de indemnización del 2022 a 2031 con base en unan meta de 2.1 millones de víctimas indemnizadas, que corresponde al 24 % de la población pendiente de indemnizar. 

6. Implementación, Verificación y Refrendación 

Durante el periodo 2017-2020 se ejecutó un total de $634.257 millones, de los cuales $102.937 millones corresponden a la vigencia 2020, con un incremento de 45 % frente a 2019, explicado principalmente por mayores aportes del Presupuesto General de la Nación. 

En 2021 se registra una programación de $75.261 millones, proyectándose una disminución de 27 % frente a 2020.  

En términos generales, los mayores avances se asocian a la promoción de sector privado, la cooperación internacional y la continuidad del acompañamiento de la Misión de Verificación.  

Sin embargo, persisten los rezagos asociados a la actualización del Plan Marco de Implementación y a la interoperabilidad del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO) con otros sistemas de información, lo cual dificulta la óptima planeación y seguimiento de lo trazado en el Acuerdo Final. 

ENFOQUE ÉTNICO 

*En la vigencia 2020 fueron comprometidos $200.922 millones (4% menos que en 2019) para la implementación de los indicadores étnicos, lo cual representa el 3,3% del total del presupuesto del Acuerdo Final. 

*Persiste el rezago en el cumplimiento del capítulo étnico del Acuerdo Final. Son bajas las asignaciones en temas prioritarios para los pueblos étnicos, como el ordenamiento social de la propiedad y las garantías para la participación política. 

ENFOQUE TRANSVERSAL DE GÉNERO 

*La ejecución de recursos para género es insuficiente, teniendo en cuenta que durante 2020 estos representaron el 3% del total de los recursos del Acuerdo Final, por un total de $194.119 millones. 

*Se advierte una omisión generalizada de la población LGTBI en la medidas, programas y proyectos del Acuerdo Final, sobre todo en el punto 1 (Reforma Rural Integral). 

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