La utilización de recursos de vigencias futuras es una alternativa a las operaciones de crédito o al ahorro para realizar proyectos de gran envergadura o que requieren un alto grado de inversión de los entes territoriales, cuando es bien utilizada e interpretada.
La vigencia futura es una operación financiera que se realiza en la vigencia actual y se carga al presupuesto de gastos de una vigencia posterior. Están reguladas por el decreto 111 de 1996, en los artículos 23 y 24, que fueron modificados por los artículos 10, 11 y 12 de ley 819 del 2003.
El artículo 12 de la Ley 819 establece los requisitos que se tienen que cumplir para comprometer vigencias futuras ordinarias en las entidades territoriales[1]:
a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
Esta ley también plantea la prohibición de aprobarlas en el último año de gobierno y establece que los montos a comprometer no deben superar el respectivo periodo de gobierno, exceptuando los proyectos en aquellos en que el gobierno los declare como de importancia estratégica.
La ley 819 de 2003 establece los mecanismo y requerimientos para comprometer recursos de vigencias futuras por parte de los entes territoriales, mostrando una alternativa diferente al de endeudarse y rompiendo con la concepción e interpretación de algunos gobernantes territoriales de que es necesario contar con todos los recursos para iniciar un proyecto, obtenidos por medio del ahorro o superávit presupuestal de las vigencias anteriores.
Las vigencias futuras, como operadoras de grandes proyectos, son una oportunidad para incorporar al presupuesto los proyectos inscritos dentro del plan de desarrollo y que impliquen una ejecución más allá de la vigencia fiscal respectiva. Es aquí donde se incorporan proyectos de gran envergadura, que requieren el compromiso del presupuesto de vigencias futuras.
La realidad es que la ejecución de proyectos obedece a variables diferentes de principios presupuestales como el de anualidad, por cuanto, los montos del proyecto están ajustados a qué tan grande o costoso es el proyectos (mas no el de la asignación presupuestal) y por tanto es el manejo presupuestal el que debe adaptase al requerimiento en cuantía del proyecto y no al contrario.
Igualmente, el tiempo de ejecución del proyecto obedece a condiciones especiales y no tiene porque condicionarse su ejecución a la vigencia presupuestal, lo cual ha imposibilitado la realización de importantes obras, propiciando el despilfarro del presupuesto en proyectos pequeños y aislados de muy poco impacto social y económico.
En síntesis podemos asegurar que la utilización de las vigencias futuras es una buena herramienta para operacionalizar grandes proyectos y no puede verse simplemente como un mecanismo para comprometer los recursos de futuras administraciones, por cuanto la ley 819 establece los mecanismos mediante los cuales deben realizarse estas acciones, siempre y cuando se tenga en cuenta la sostenibilidad fiscal de los entes territoriales y las metas fijadas dentro del marco fiscal de mediano plazo sean consistentes con el crecimiento económico.
No obstante las bondades de la figura y la viabilidad jurídica, ha sido mal interpretada en muchos casos, donde la ejecución de los proyectos (objeto del compromiso) obedece a periodos inferiores a las vigencias comprometidas para realizar los pagos, convirtiéndolas en endeudamiento o créditos disfrazados.
La utilización por parte de los entes territoriales, de las figura de las vigencias futuras excepcionales, la cual le permite comprometer recursos sin ningún tipo de límites, hasta el momento ha merecido serias críticas.
Al este respecto, un informe de la Contraloría del Valle conceptúa acerca de la inviabilidad y la falta que acarrea el hecho de que un ente territorial asuma vigencias futuras excepcionales, amparado en su estatuto de presupuesto interno.
En este caso, a pesar del planteamiento del ente territorial que argumentó, que si dentro del estatuto orgánico de presupuesto de la entidad, se reglamentó la posibilidad de asumir obligaciones con cargo al presupuesto de gastos de vigencias futuras en casos excepcionales, estas se pueden adquirir[2].
Utilizó como evidencia lo preceptuado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la circular externa No 07 y el documento CONPES 3463, que han aceptado la posibilidad de que las entidades territoriales utilicen las vigencias futuras excepcionales si sus normas orgánicas de presupuesto así lo establecen. Sin embargo, la Contraloría se ratificó en su posición.
Adicionalmente, el tribunal administrativo del Casanare señaló:
“Por consiguiente, el silencio de la ley no puede interpretarse como una autorización implícita, pues claramente separo el tratamiento normativo en tres textos: vigencias futuras ordinarias (art.10), vigencias futuras excepcionales (art.11) y vigencias ordinarias para entidades territoriales (art.12), de una manera que hace ineludible comprender que para la nación se abrieron las dos primeras; y para las entidades territoriales únicamente las ultimas[3].”
Queda claro que para los entes territoriales sólo les estaría permitido el caso de las vigencias futuras ordinarias, las cuales en cierto modo colocarían un tope al monto a utilizarse, en la medida en que se debe contar en la vigencia con al menos el 15% de los recursos del objeto a financiar con autorización de vigencias futuras.
Independientemente de estos reparos, siempre que las vigencias futuras tengan viabilidad técnica y sean el fruto de un análisis concienzudo de las posibles consecuencias en otras áreas como el sistema financiero y económico, por cuanto comprometer vigencias futuras, implica no sólo desfinanciar posibles proyectos que en algún momento se consideren importantes, sino que además significa inyectarle recursos a la economía, son un instrumento útil para la gestión.
Es importante también, asegurar en este tipo de operaciones, la coordinación entre el plan de desarrollo y presupuesto. De aquí que el presupuesto no sea una herramienta aislada del proceso de planificación y por tanto se adapte a las condiciones reales que requiere la ejecución de los planes de desarrollo.
Son así las vigencias futuras ordinarias una buena alternativa para la financiación de proyectos de desarrollo en los entes territoriales, sin abusar de ellas, por cuanto en cierto modo reduce gobernabilidad y maniobra en la ejecución de políticas públicas de los siguientes mandatarios.
Por ello que se considera necesario colocar topes y regular este aspecto, especialmente para corregir y evitar el error comprometerse con vigencias futuras excepcionales.
Jhon Jairo Imbachi LópezCand. Maestría en Gobierno y Políticas Públicas
imbas18@yahoo.es
[1] LEY 819 DEL 2003, Articulo 12, VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES.
[2] CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CUACA, Informe de Auditoría con Enfoque Integral Modalidad Especial, Vigencias Futuras. Administración Central del Departamento vigencia 2009. Pag.45
[3] CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA, Informe de Auditoría con Enfoque Integral, Modalidad Especial Vigencias Futuras, Administración Central del Departamento vigencia 2009. Pág. 5.